Роль механизмов государственно-частного партнерства в создании инфраструктуры цифровой экономики
Поводом для радости «фанатов» высоких технологий должно было стать утверждение 28 июля 2017 года распоряжением Правительства РФ № 1632-р Программы «Цифровая экономика РФ». Отрадно, что на столь высоком уровне определен вектор движения страны к экономическому строю, где данные в цифровой форме являются ключевым фактором производства во всех сферах социально-экономической деятельности. Утвердив эту программу, Правительство не только признало, что страна должна идти в ногу со временем, но и предусмотрело меры по достижению данной цели, среди которых особенно подчеркивается важность создания инфраструктуры для функционирования элементов цифровой экономики.
В инфраструктурной части дорожная карта Программы на период 2018-2024 определяет ряд конкретных задач, среди которых хотелось бы отметить: покрытие всех федеральных автомобильных дорог сетями связи с возможностью беспроводной передачи данных, внедрение сетей связи 5G во всех городах с численностью населения более 1 млн. человек, создание сквозных цифровых платформ, предоставляющих субъектам цифровой экономики максимально широкий набор инструментов и интерфейсов, обеспечивающих обработку различного вида данных и предоставления цифровых услуг, а также обеспечение широкополосным доступом к Интернету всех лечебно-профилактических, образовательных и иных социально-значимых объектов.
Очевидно, реализовать столь амбициозные задачи за счет прямого бюджетного финансирования в сжатые сроки будет затруднительно. Надеяться на то, что бизнес самостоятельно будет инвестировать в создание социально-значимой IT-инфраструктуры без гарантированной окупаемости вложений, наверное, тоже было бы наивно. В связи с этим актуален вопрос о возможных форматах взаимодействия государства и бизнеса, направленных на привлечение частных инвестиций в создание инфраструктуры цифровой экономики в сферах, обычно находящихся в публичном контроле. В российской и мировой практике для решения данной задачи традиционно используются различные механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП), позволяющие государству и бизнесу объединить ресурсы и распределить риски в рамках реализации инфраструктурных проектов.
В России применительно к «классическим» инфраструктурным проектам, например, в сфере транспортной инфраструктуры, инфраструктуры здравоохранения и т.п., такой формат сотрудничества на принципах ГЧП предусмотрен Федеральным законом № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (действует с 2005 года) и Федеральным законом № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (действует с 2015 года). Оба закона предусматривают возможность заключения между публичными субъектами и инвесторами соглашений (концессионное соглашение или соглашение о государственно- или муниципально-частном партнерстве – в зависимости от применимого закона), в соответствии с которыми инвесторы за счет собственных и привлеченных средств создают или реконструируют (модернизируют) инфраструктурные объекты, а также осуществляют их целевую эксплуатацию (осуществление определенной деятельности с использованием объекта соглашения) в течение срока соглашения. При этом публичные субъекты в соответствии с таким соглашениями предоставляют инвесторам имущество, включая земельные участки, необходимое для исполнения соглашений, а также вправе принимать на себя обязательства по со-финансированию реализации проектов. Внимания заслуживает и тот факт, что в соответствии с законами ГЧП-проекты могут быть инициированы инвесторами, и, при определенных обстоятельствах, соглашения в сфере ГЧП на основании таких инициатив могут заключаться без проведения конкурсных процедур.
Ключевое отличие рассматриваемых форм сотрудничества заключается в том, что концессионное соглашение предполагает возникновение права собственности на объект соглашения у публичного субъекта, а объект, создаваемый в рамках соглашения о государственно- или муниципально-частном партнерстве будет принадлежать инвестору, но может быть передан в публичную собственность по истечении предусмотренного соглашением срока. Еще одним важным отличием является то, что соглашение о государственно- или муниципально-частном партнерстве может не предусматривать обязательств инвестора по целевой эксплуатации объекта соглашения и позволяет инвестору ограничиться лишь техническим обслуживанием объекта соглашения (что целесообразно, когда целевая эксплуатация объекта соглашения, например, в сфере оказания медицинских услуг, не является профильной для инвестора деятельностью).
Для инвесторов данные формы сотрудничества являются весьма привлекательными в связи с гарантиями защиты интересов инвесторов, предусмотренных упомянутыми федеральными законами, возможностью гибкого структурирования проектов, распределения рисков и упрощенной процедурой предоставления государственного имущества и финансирования, а также ввиду более высокой «банкуемости» проектов ГЧП. Крупнейшие российские банки уже накопили значительный опыт участия в подобных проектах, хорошо понимают принципы проектного финансирования и зачастую готовы финансировать такого рода проекты на более выгодных, по сравнению со «стандартными» займами, условиях. Однако, как это обычно бывает, применительно к ГЧП в сфере ИТ есть определенные «нюансы».
Во-первых, упомянутые законы ориентированы на создание или модернизацию инфраструктуры в ее классическом понимании – элемент строительства или реконструкции недвижимости обязателен. Таким образом, возможна реализация в рамках ГЧП IT-проектов, предполагающих создание объектов недвижимости (например, проекты по созданию и эксплуатации ЦОД), но «чистые» IT-проекты (например, проекты по созданию информационных систем, программно-аппаратных комплексов, и т.п.) «выпадают» - приходится либо искусственным образом «прикручивать» к проекту элемент недвижимости, даже когда он с практической точки зрения не требуется, либо отказываться от реализации проекта на принципах ГЧП в целом.
Во-вторых, законы не содержат регулирования по комплексу вопросов использования результатов интеллектуальной деятельности, таких как: условия использования производных произведений при создании объекта соглашения, использования программного обеспечения с открытым кодом, вопросы идентификации незарегистрированных результатов интеллектуальной деятельности и прочее. Несмотря на то, что эти вопросы регулируются иными законодательными актами, в частности, гражданским законодательством, отсутствие специфичного регулирования на уровне профильного законодательства может повлечь за собой трудности на стадии структурирования проектов ГЧП в IT-сфере, а также различные юридические риски реализации проектов.
С учетом указанного представляется, что для эффективного использования механизмов ГЧП в реализации задач Программы «Цифровая экономика РФ» действующее законодательство о ГЧП нуждается в совершенствовании. Позитивным является тот факт, что на уровне власти есть понимание данной проблематики, и в Государственную Думу был внесен проект ФЗ № 157778-7 о признании информационных систем объектами соглашений о государственно- и муниципально-частном партнерств и концессионных соглашений (находится на рассмотрении в первом чтении). Законопроект предусматривает отнесение некоторых объектов IT-сферы к возможным объектам соответствующих соглашений и предусматривает в определенной мере регулирование, учитывающее специфику реализации IT-проектов с использованием механизмов ГЧП.
Некоторые положения законопроекта заслуживают критики и, на наш взгляд, нуждаются в корректировке. Так, например, в качестве объектов соответствующих соглашений предлагаются программы для ЭВМ, базы данных, центры обработки данных и, применительно к концессионным соглашениям, государственные информационные системы. Однако широкий круг иных объектов IT-инфраструктуры, таких, как системы удаленного управления, телеметрии, программно-аппаратные комплексы, все еще выпадает из перечня допустимых ГЧП-объектов. Другим примером «упущений» законопроекта, является предлагаемое определение термина «создание объекта соглашения». Данное определение предполагает создание и (или) переработку (модификацию) программ для ЭВМ, баз данных (в том числе в составе информационных систем и (или) сайтов в сети «Интернет»), а также модернизацию движимого имущества, технологически связанного с указанными объектами. Не вполне понятно, почему допускается только модернизация движимого имущества, и не предусмотрена возможность создания движимого имущества.
Указанное выше не является исчерпывающим перечнем недостатков законопроекта, но мы уверены в том, что многие из них возможно устранить в рамках дальнейшего рассмотрения законопроекта. Надеемся, что представители IT-бизнеса и экспертного сообщества будут активно участвовать в этом процессе. Тем не менее, сама инициатива, безусловно, является положительной, и даже в текущей редакции законопроект (если, конечно, он будет в итоге принят) открывает широкий круг возможностей для использования механизмов ГЧП в реализации Программы «Цифровая экономика РФ».
В заключение отметим, что механизмы ГЧП требуют прагматичного и взвешенного подхода к их применению. Подобные проекты всегда требуют тщательной проработки и структурирования в тесной кооперации технических, финансовых и юридических специалистов. Однако, в отношении должным образом проработанных и структурированных инфраструктурных проектов механизмы ГЧП уже зарекомендовали себя, как эффективный инструмент, позволяющий достичь синергии государства и бизнеса в решении социально-значимых задач.
Таир СУЛЕЙМАНОВ,
старший юрист российской практики в области инфраструктуры и ГЧП, компания Dentons
Смотреть все статьи по теме "5G-технологии"
Опубликовано 20.11.2017