Проблемы управления информацией и документацией

Информационные технологии сейчас активно используются в органах государственной власти и в коммерческих организациях, в том числе и для решения задач управления информацией и документацией. В данной области интересы ИТ-специалистов и специалистов по управлению документацией пересекаются, и им необходимо действовать совместно, но этому нередко мешает неумение понять точку зрения друг друга.

Поговорим о проблемах именно с точки зрения специалистов по управлению документацией, которых больше волнуют не технологические детали организации работы, а вопросы права и соблюдение установленных законодательно-нормативных требований. В конечном счете отличие документов от информации заключается в том, что документы имеют юридическое значение, с их помощью подтверждаются права и обязанности лиц и организаций, фиксируются результаты деловых операций и управленческие решения.

К сожалению, наши коллеги из ИТ не всегда осознают, что все сколько-нибудь существенные деловые решения и решения в области государственного управления принимаются на основе именно документированной информации (документов), а не информации «вообще». 

Решить основные проблемы в области управления электронными документами и информацией, где тесно переплетены организационные и кадровые вопросы, вопросы технологий и права, можно только при слаженной работе междисциплинарной команды. Профессионалы в области управления документацией совместно с юристами, ИТ- и ИБ-специалистами и другими заинтересованными сторонами должны наладить такую систему управления информацией и документами, которая позволяла бы эффективно вести деятельность, обеспечивала прозрачность и подконтрольность государственного управления, а также надежно защищала собственные интересы организаций. Представители нашей профессии не собираются «закапываться» в бумажные документы, и опыт показывает, что взаимодействие с другими специалистами очень полезен для всех сторон, и что вместе мы можем сделать гораздо больше и лучше, чем по одиночке.

Этапы электронной революции

Электронная революция в управлении документами и информацией продолжается уже в течение довольно длительного времени, и в ее развитии можно выделить два этапа. Отмечу, что на практике оба они сосуществуют одновременно, что создает дополнительные проблемы.

Первый этап 

Он связан, прежде всего, с переводом бумажных документов в «бумагоподобные» электронные документы. Параллельно начинают создаваться и все шире использоваться государственные базы данных, реестры и регистры. Еще быстрее меняют технологии своей работы коммерческие организации, внедряющие многочисленные информационные ресурсы, накапливающие и перерабатывающие документы и информацию. 

Постепенно именно базы данных, а не бумагоподные электронные документы превращаются в основной инструмент принятия юридически значимых решений как в государственном управлении, так и в практической деятельности. Одновременно для большей оперативности и эффективности принятия решений автоматизируются бизнес-процессы и процедуры, что позволяет ряд юридически значимых, но рутинных действий выполнять в автоматическом режиме.

Использование информационных систем привело к тому, что при взаимодействии с государственными органами и коммерческим организациями их контрагентам уже не нужно повторно представлять документы, если они либо содержащиеся в них сведения имеются в государственных органах. Такая информация запрашивается у ее обладателя, получается и используется в электронном виде (сейчас это, как правило, бумагоподобные электронные документы, подписанные тем или иным видом электронной подписи).

Второй этап 

Он характеризуется тем, что традиционный обмен документов постепенно уступает место коллективной работе с использованием государственных реестров и регистров. Значительная часть деловых решений принимается автоматически. Становится все меньше документов «прямого действия» (то есть таких, которые сами по себе вызывают желаемые последствия), а документы личного хранения, в том числе и те, что удостоверяют основополагающие права граждан и организаций, нередко превращаются в «ссылки» на информацию в соответствующих базах данных. Все чаще правовое значение имеют лишь документированные сведения, содержащие в информационных системах государственных органов и организаций.

Следует иметь в виду, что внедрение современных технологий идет неравномерно. Если судить по наиболее передовым организациям (налоговая и таможенная службы, банки и т. п.), мы уже переходим ко второму этапу электронной революции. Причем существует «многоукладность» технологий: даже в рамках одной организации можно встретить подразделения, использующие только бумажные или электронные технологии, а также существуют самые разнообразные промежуточные варианты.

Как и во всех революционных преобразованиях, в ходе этих перемен возникает ряд серьезных проблем, непосредственно связанных с управлением документами. 

Проблема, связанная с законодательно-нормативной и методической базой

При работе с документами необходимо опираться на законы и подзаконную нормативно-правовую базу. До 2009 года использование электронных документов в государственном управлении и деловой деятельности законодательством регулировалось лишь рамочно. Применение новых технологий в основном происходило в рамках договорных обязательств на основе Гражданского кодекса. Примерно с 2009 года начался процесс бурного внедрения электронных документов во все сферы деятельности, и они стали все чаще приниматься судами в качестве доказательств. С 2010-го арбитражные суды сами перешли на электронное судопроизводство, понемногу этот процесс развивается и в сфере гражданского судопроизводства. Дело уже дошло до появления электронного нотариата.

Информационные технологии очень быстро меняются, обновляясь каждые 5–7 лет, и, как следствие, возникает необходимость в постоянном оперативном совершенствования и актуализации законодательства. В результате складывается сложная правовая ситуация: имеющееся на данный момент российское законодательно содержит массу противоречий и недостатков в области управления документами, и при этом постоянно меняется. В вопросах применения электронных документов законодатель часто перестраховывается, что особенно сильно проявляется при использовании электронных подписей.

По сути, сейчас в самых различных областях деятельности решается задача признания электронных документов полноправными и как минимум равноценными бумажным и, соответственно, придания им юридической и доказательной силы.

Но, несмотря на то что у существующей законодательно-нормативной базы есть проблемы, она уже сейчас позволяет использовать все большее число видов документов в электронном виде. Объемы создаваемых электронных документов все время растут, а вот норм, которые бы регулировали процедуры обеспечения их надежного хранения, пока не выработано.

Проблема долговременного хранения электронных документов.

Наиболее сложной, с моей точки зрения, и до сих пор нигде в мире в полном объеме не решенной является проблема обеспечения сохранности электронных документов без ущерба для их юридической значимости и доказательной силы, особенно в случае, когда они подписаны усиленными электронными подписями (УЭП) или ЭЦП. Проблема здесь не в том, чтобы сохранить содержащуюся в документах информацию — подобный опыт существует начиная с 1960-х годов, а в том, чтобы сохранять электронные документы таким образом, чтобы спустя 10, 50, 100 и более лет их нельзя было бы оспорить и поставить под сомнение. Учитывая, как быстро устаревают информационные технологии, как легко манипулировать электронными объектами и как быстро взламываются системы защиты, эта очень непростой вопрос. 

В мире, например, для обеспечения долговременной сохранности электронных документов уже предложен и опробован ряд решений, которые наши специалисты оценивают как вполне приемлемые, однако приходится учитывать, что ни одно из этих решений пока не опирается на действующее российское законодательство. К сожалению, мало придумать логичную и надежную технологию, нужно еще и убедить законодателя одобрить ее.

Именно поэтому эксперты в области управления документами говорят о том, что сейчас без особого правового риска подписывать усиленными электронными подписями можно документы со сроками хранения 5–7 лет. А вот создавать документы длительного срока хранения исключительно в электронном виде, с моей точки зрения, пока что рискованно, хотя в ряде случаев иного выбора просто нет. Отмечу, что в российском законодательстве уже есть ряд норм, требующих создавать и хранить в электронном виде документы длительного и постоянного сроков хранения.

Проблема создания нормально функционирующей и заслуживающей доверия PKI-инфраструктуры отрытых ключей

Широкомасштабное использование УЭП (а в данном вопросе Россия является мировым лидером) требует особого внимания к созданию обеспечивающей доверие к подписям инфраструктуры открытых ключей (PKI). Применяемая в настоящее время формальная процедура аккредитации в Минкомсвязи удостоверяющих центров, имеющих право выпускать универсально применяемые усиленные квалифицированные подписи, с самого начала вызывала серьезные претензии. Уже появилось более 300 таких центров (в любой другой стране их обычно 1–4), но доверия к большинству из них немного, хотя закон обязывает верить им одинаково! В настоящее время в Государственную Думу внесен законопроект, направленный на ужесточение требований к УЦ. 

Очень мало внимания уделяется вопросам документирования деятельности удостоверяющих центров, связанной с выпуском и отзывом сертификатов ключей подписи. Следует помнить, что если усиленной подписью подписан документ длительного или постоянно срока хранения, то для того, чтобы впоследствии иметь возможность заново проверить подпись, вместе с этим документом необходимо хранить не только сертификат ключа проверки, но и доказательство того, что этот сертификат не был отозван ранее времени подписания электронного документа. Сама процедура проверки «исторических» УЭП/ЭЦП также требует регламентации. Если эти вопросы не решить, то уже в ближайшее время и система государственного управления, и бизнес могут столкнуться с проблемой подтверждения юридической значимости электронных документов, созданных лишь несколько лет тому назад. 

Появление новых видов электронных документов и документированной информации

В настоящее время в государственном управлении и в бизнесе используются и такие виды электронных документов, которые плохо вписываются в традиционную российскую систему делопроизводства. Как следствие, изменяется вся система и процессы обработки документов, причем значительная часть документов начинает поступать к исполнителям напрямую, минуя «узкое горлышко» единой точки регистрации и контроля исполнения. В итоге сложно обеспечить захват этой деловой переписки в документные системы организаций. Мобильные и облачные вычисления еще больше все усложняют. В результате организации отчасти теряют контроль над своими документами, особенно над деловой перепиской, ведущейся по электронной почте, с использованием социальных сетей и т. п.

Технические решения подобной проблемы существуют, но большинство из них чрезвычайно обременительно для рядовых исполнителей, дороги для предприятий и трудоемки в реализации.

Проблемы защиты персональных данных

Активное использование электронных документов остро поставило и вопрос о необходимости надежного обеспечения защиты персональных данных. В современных условиях необходимо найти тонкий баланс: с одной стороны, обеспечить защиту интересов граждан и их персональной информации, а с другой — не довести дело до абсурда, когда необоснованные меры защиты мешают жить и работать, а также приводят к утрате исторической памяти. Например, последние решения Евросоюза по данному вопросу приводят к тому, что по требованию отдельных лиц из публичного доступа фактически изымается каким-то боком связанная с этими лицами информация, не содержащая ничего противозаконного (например, неблагоприятная рецензия на театральный спектакль).

Открытое правительство и открытые данные

Реализация проектов «открытого правительства» и раскрытия информации в формате открытых данных также требует изменений в системе управления документами, поскольку ставится задача оперативно раскрывать значительные объемы информации, с учетом необходимости защиты секретной, конфиденциальной информации и персональных данных. 

Прозрачность государственного управления и возможность повторного использования государственной информации — важные элементы современной системы управления. В то же время здесь до сих пор часто применяются классические приемы и методы работы с документами, сохранившиеся еще с петровских времен, — очень трудоемкие и недостаточно эффективные.

Проблемы многоукладности и смешанного документооборота.

Серьезной проблемой для успешного перехода в электронное «светлое будущее» является ныне существующая многоукладность российского делопроизводства и переход в деловой деятельности и государственном управлении не к электронному (как многие наивно считают), а к смешанному бумажно-электронному документообороту. 

Как следствие, при принятии решений о выборе технологий приходится порой ориентироваться не на самые передовые методы работы, а на те, которые на текущий момент приемлемы для большинства контрагентов. Невозможность отказаться от использования устаревших технологий и каналов взаимодействия нередко не позволяет  получить полновесную отдачу от внедрения систем электронного документооборота или систем управления контентом.

Подводим итоги

Перечисленные выше вопросы — это далеко не полный список проблем, которые в ближайшее время придется решать на всех уровнях управления во всех сферах деятельности. Отмечу, что реализовать такие задачи под силу только дружной и сплоченной команде специалистов разных профессий. В такую команду ИТ-специалисты могут принести свои знания об особенностях технологий, а специалисты по управлению документами — о том, как вписать технологии в существующие правовые рамки, обеспечивая надежное информационное и документационное деятельности организации.